Stolen Nation : un argumentaire en faveur des réparations pour les Palestiniens

Stolen Nation: The Right to Reparation of Palestinian Refugees, by Lena El-Malak
I.B. Tauris/Bloomsbury December 2024
ISBN 9780755652792

Quelle restitution ? 

Entre 1948 et 1967, l’Occident considérait communément la lutte palestinienne comme « le problème des réfugiés arabes », comme s’il ne s’agissait ni plus ni moins que d’une question d’aide humanitaire et de programmes de réinstallation, nécessaires à un groupe de personnes aux contours mal défini dans la région. L’UNRWA était alors, comme aujourd’hui, près de 80 ans plus tard, la bouée de sauvetage d’environ 750 000 Palestiniens déplacés de force par la Nakba de 1948, auxquels se sont ajoutés 325 000 autres lors de la Naksa de 1967.

Au cours des 15 dernières années, le nombre de réfugiés et de personnes déplacées de force dans le monde a augmenté de manière spectaculaire, avec 123,2 millions de personnes déplacées (1 personne sur 67) fin 2024, chiffre qui comprend 42,7 millions de réfugiés déplacés au-delà des frontières de leur pays d’origine. En 2003, Al-Awda, la coalition palestinienne pour le droit au retour, rapportait qu’« un réfugié sur trois dans le monde est palestinien ». Ce n’est probablement plus le cas aujourd’hui, non pas parce que le nombre de réfugiés palestiniens dans le monde a diminué (on estime actuellement à 5,9 millions le nombre de personnes pouvant bénéficier des services de l’UNWRA), mais parce que la situation mondiale en général s’est considérablement détériorée.

Cependant, lors des négociations concernant la Palestine, les droits des réfugiés ont été mis de côté pendant plusieurs décennies. Au cours du processus de paix d’Oslo, ils ont été relégués aux négociations sur le statut final, traités de manière pragmatique, puis abandonnés. Bien que d’excellents rapports et études aient été préparés pour les négociations, rien n’a jamais abouti. La « question » de millions de vies, de leurs droits, de leurs pertes et de leurs aspirations a été mise de côté. Les conditions de vie exiguës et insalubres dans les 58 camps de Cisjordanie, de la bande de Gaza et des États arabes voisins, où près de six millions de Palestiniens mènent une existence précaire, se sont détériorées d’année en année. La vulnérabilité des réfugiés palestiniens est aussi prononcée que l’intransigeance dans la résolution de leur sort.

La violence et les sièges ont entraîné des déplacements massifs : à Nahr el Bared, dans le nord du Liban, en 2007 (où vivaient 31 000 réfugiés), de même que les massacres dans le camp de Yarmouk en Syrie en 2015 (où vivaient 18 000 personnes) et les récents massacres dans le camp d’Ein el Helwah, dans le sud du Liban, où de nombreux habitants de Nahr el Bared avaient déjà été déplacés en 2007. Tout cela sans parler de la destruction des camps (Jénine, Tulkarem, Naplouse) en Cisjordanie depuis 2023 et du génocide à Gaza, où 66 % de la population est composée de réfugiés.

La réinstallation, ou « tawteen » en arabe, est devenue un mot tabou, car elle est vue comme une négation du droit au retour.

Dans son dernier rapport daté de juillet 2025, l’UNRWA a détaillé la « réponse dévastatrice d’Israël » après le 7 octobre 2023, « et la catastrophe humanitaire qui en a résulté », au cours de laquelle « au moins 315 membres du personnel de l’UNRWA ont été tués à Gaza et plus de 300 installations ont été endommagées ou détruites ». Le rapport énumère ensuite les autres mesures prises par Israël dans le but d’asphyxier l’agence : fermeture du bureau de Jérusalem-Est, imposition d’une politique de « non-contact », exclusion du personnel et obstruction à l’acheminement de l’aide. La crise actuelle des financements est d’une ampleur radicalement différente, suite à la suspension ou à la réduction de ces derniers par plusieurs donateurs clés, poursuit le rapport avec sobriété. Ce qui est décrit ici, c’est une politique de liquidation, non seulement d’une agence, mais aussi des personnes qui n’ont d’autre choix que d’en dépendre. Au moment où j’écris ces lignes, les plans américains pour Gaza excluent l’UNRWA des propositions d’aide humanitaire pour la bande de Gaza.

Historiquement, les solutions face au problème des réfugiés palestiniens se sont divisées en deux camps principaux : le retour ou la réinstallation. Ces deux options se sont heurtées à une intransigeance politique considérable. Alors qu’Israël a catégoriquement rejeté l’idée du retour, les États où se trouvent la plupart des camps de réfugiés ont, pour la plupart, interdit la réinstallation. La réinstallation, ou « tawteen » en arabe, est devenue un mot tabou, car elle est vue comme une négation du droit au retour. La Ligue arabe a pris position dans les années 1950 en déclarant que les Palestiniens avaient à la fois l’aspiration et le droit de retourner sur leurs terres, donnant ainsi aux États arabes d’accueil une base idéologique pour ne pas naturaliser les Palestiniens sur leur sol. L’idée était de préserver leur identité politique tout en leur accordant des droits économiques et sociaux dans les pays arabes qui les accueillaient. Et pourtant, la plupart des États ont souvent manqué à la seconde partie de cet engagement. Seule la Jordanie a choisi d’accorder la nationalité à la plupart des Palestiniens qui vivent à l’intérieur de ses frontières.

Dans ce contexte, Stolen Nation, l’ouvrage de Lena El-Malak, est une analyse rafraîchissante, solide et complète d’un aspect négligé et souvent mal compris de la « question » des réfugiés palestiniens : celui des réparations. Le livre s’appuie en partie sur l’ouvrage de Sami Hadawi publié en 1988, Palestinian Rights and Losses in 1948, ainsi que sur divers travaux de Salman Abu Sitta qui explorent la possibilité d’un retour. El-Malak utilise l’évaluation des pertes matérielles palestiniennes réalisée par Atif Kubursi, qui les estimait à 22,5 milliards de dollars américains en 2000. Les études fondatrices de Raja Shehadeh sur les lois israéliennes qui régissent l’expropriation des terres en Palestine sont également citées dans les premiers chapitres.

Avocate spécialisée dans les technologies et la confidentialité des données à Londres, El-Malak est également experte en droit international public et en droit des réfugiés. Elle définit clairement l’objet de ses recherches dans l’introduction. Seuls les réfugiés de 1948 sont pris en considération et les questions sont formulées comme suit :

Comment Israël a-t-il procédé à l’expropriation des biens appartenant aux réfugiés palestiniens de 1948 ? Quels sont les fondements juridiques du droit des réfugiés palestiniens à obtenir réparation pour la perte ou la détérioration de leurs biens ? Quelles voies juridiques ces réfugiés, ou leur représentant légitime, l’État observateur de Palestine, peuvent-ils emprunter pour faire valoir leur droit aux réparations ? Quelles sont les formes de réparations disponibles en vertu du droit international et quels sont les obstacles juridiques à l’application du droit aux réparations ? Et enfin : comment les négociations israélo-palestiniennes ont-elles abordé la question des revendications foncières des réfugiés palestiniens ?

Les deux principales formes de réparations pour les pertes foncières sont la restitution et l’indemnisation, la restitution étant l’option privilégiée en vertu du droit international. L’indemnisation « ne peut être considérée comme une alternative à la restitution que si les réfugiés choisissent volontairement l’indemnisation plutôt que la restitution ou lorsque la restitution est “factuellement impossible” », écrit El-Malak. Et pourtant, elle poursuit en affirmant que « la résistance d’Israël à mettre en œuvre une restitution fondée sur le retour et la réticence de la communauté internationale à soutenir les droits à la restitution ne font pas automatiquement de l’indemnisation une alternative acceptable à la restitution des biens ».

Le droit à la restitution va au-delà du propriétaire initial et est transmis à ses descendants. El-Malak fait ici référence aux principes Pinheiro du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), qui exhortent les États à inclure dans leurs lois foncières tous les demandeurs légalement habilités à obtenir la restitution de leur logement, de leurs terres et de leurs biens, y compris les demandeurs subsidiaires, tels que « les membres de la famille résidant au moment du déplacement, les conjoints, les partenaires domestiques, les personnes à charge, les héritiers légaux et autres ». La Bosnie, le Kosovo et l’Afrique du Sud sont des exemples d’application de ces principes. Quant à la manière dont les mécanismes de réparations pourraient être utilisés, El-Malak souligne que les tribunaux chargés des demandes collectives constituent le meilleur moyen de résoudre les demandes de restitution de biens des réfugiés palestiniens. Les chapitres du livre qui traitent de la mise en œuvre de la restitution des biens, de ses possibilités et de ses défis, et qui présentent les différents leviers à la disposition des demandeurs, y compris les poursuites judiciaires potentielles, sont instructifs et servent de base à des recherches plus approfondies.

Selon El-Malak, les obstacles juridiques ne sont pas insurmontables, mais ce sont « les obstacles politiques et idéologiques à la restitution fondée sur le retour qui sont beaucoup plus difficiles à surmonter, d’autant plus que l’idéologie des colons israéliens continue d’être celle de l’expansion territoriale et du transfert ». Créer un précédent en érodant le droit des Palestiniens à la restitution risque de compromettre les droits d’autres communautés dépossédées. À l’inverse, l’octroi de réparations peut avoir un effet dissuasif sur d’autres injustices à l’échelle mondiale.

Ce livre, qui est le fruit d’une recherche approfondie, présente de nombreux aspects admirables, qui ne sont pas seulement dus au fait que le sujet lui-même incarne un optimisme empli de volonté, étant donné qu’il a été publié en pleine période du génocide de Gaza. El-Malak démêle l’approche du gouvernement israélien à l’égard de la Nakba et des expulsions de 1948, qui sont pour le moins complexes. Les responsables israéliens nient et célèbrent à la fois la Nakba, l’utilisant souvent comme une menace pour l’avenir de la région en affirmant qu’ils devront « finir le travail ». Récemment, le juriste international Rabae Eghbariah a fait valoir que la Nakba en cours fournit un cadre juridique pour l’autodétermination des Palestiniens. Eghbariah insiste pour revenir aux racines du problème, soulignant que même si 1948 s’éloigne dans le temps, ce qui s’est passé cette année-là est plus pertinent que jamais. Lena El-Malak semble être d’accord. Le récent rapport de l’UNWRA de juillet 2025, lui, en revanche, omet toute mention de 1948, soulignant non seulement l’ampleur du fossé entre les agences des Nations unies, même sympathisantes, et les revendications palestiniennes, mais aussi le gouffre entre les aspirations juridiques palestiniennes et l’hostilité ouverte du gouvernement américain, qui s’est ouvertement opposé à l’ONU en général et à l’UNWRA en particulier.

Les réparations devraient constituer un élément essentiel de la lutte palestinienne pour la reconnaissance internationale, l’autodétermination, la justice et la libération, ce qui implique de renforcer l’idée que la Nakba est une injustice originelle sur laquelle justice doit être rendue. Le livre d’El-Malak, qui constitue à ce jour l’étude contemporaine la plus complète à ce sujet, soutient que même si le droit international privilégie la restitution plutôt que l’indemnisation comme réparation pour les pertes matérielles, le refus politique d’autoriser la restitution « ne rend pas automatiquement l’indemnisation acceptable comme alternative ». Et « cela est particulièrement vrai lorsque le déplacement et la dépossession des réfugiés s’inscrivent dans le cadre d’une campagne plus large de nettoyage ethnique ». Dans ces situations, écrit-elle, « tous les efforts visant à obtenir une restitution fondée sur le retour et à inverser le nettoyage ethnique doivent être épuisés avant de poursuivre toute initiative ultérieure qui pourrait reposer sur des solutions durables fondées sur l’indemnisation pour le déplacement ».

À une époque où il y a peu de signes d’une volonté politique de trouver une solution qui inclut les Palestiniens comme partenaires égaux dans la recherche, de nombreux lecteurs peuvent s’interroger sur la pertinence même du droit international. El-Malak anticipe cette hésitation. « L’un des objectifs de ce livre », écrit-elle, « est d’intégrer le droit international dans un cadre de négociation réaliste sur les droits des réfugiés palestiniens, bien que le droit international et la politique soient inévitablement liés. Il ne s’agit pas de prétendre que le droit international est la formule magique qui mènera à la libération. En fait, le rôle du droit international suscite beaucoup de scepticisme et fait l’objet de critiques valables quant à la manière dont il est utilisé comme un outil par l’oppresseur. Il s’agit toutefois d’un outil qui doit être déployé plus efficacement et qui ne peut être marginalisé dans le contexte des négociations de “paix”, si et quand celles-ci reprendront sous prétexte de réalisme politique. »

Stolen Nation mérite d’être lu par un large public, non seulement pour ceux qui s’intéressent à la Palestine et aux communautés dépossédées, mais aussi pour les lecteurs non-juristes qui cherchent l’inspiration pour trouver de nouvelles voies afin de développer des mécanismes de justice dans un monde de plus en plus violent et raciste. Il est rédigé avec une concision et une clarté qui contrastent avec les nombreuses sources utilisées pour parvenir à ses conclusions. Selon El-Malak, la restitution est une revendication qui doit être formulée, prouvée et défendue. Comme elle l’explique, l’érosion de ces droits pour les Palestiniens aura des conséquences bien plus larges pour l’ordre mondial tel qu’il est consacré dans le droit international. Cela fait des droits des Palestiniens une question d’une importance fondamentale pour le monde entier.

Traduit de l’anglais par Marion Beauchamp-Levet